El histórico ex secretario de Estado de Estados Unidos, Henry Kissinger, quien murió en noviembre pasado a la edad de 100 años, solía ver la diplomacia mundial a través de una lente clara: hay países más iguales, hay países que son menos iguales y hay países con los que no se relaciona en absoluto. Probablemente no haya un símbolo más claro de este concepto que el poder de vetar las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU que Estados Unidos ha utilizado repetidamente durante años, y más aún desde la masacre del 7 de octubre y el estallido de la Guerra Espadas de Hierro, para evitar decisiones significativas contra Israel a la luz de sus acciones en Cisjordania y frente a sus vecinos en el Medio Oriente.
El derecho de veto se basa en el Artículo 27(3) de la Carta de las Naciones Unidas, que establece que "todas las resoluciones sustantivas del Consejo de Seguridad deben hacerse con el consentimiento de los miembros permanentes". Solo hay cinco estados permanentes en el consejo (Estados Unidos, Rusia, China, Francia y Gran Bretaña) y, por lo tanto, cada uno tiene un enorme poder. Desde el 16 de febrero de 1946, cuando la Unión Soviética vetó una resolución sobre la retirada de las fuerzas extranjeras del Líbano y Siria, el veto ha sido invocado en cientos de casos. A finales de 2023, la URSS/Rusia había vetado 125 propuestas, seguida de Estados Unidos con 89, y la gran mayoría del uso del veto por parte de Estados Unidos fue para bloquear resoluciones contra Israel. Entre 2020 y finales de 2023, Estados Unidos vetó 14 veces, 12 de las cuales estaban relacionadas con el conflicto palestino-israelí (el Reino Unido utilizó el veto 29 veces, China 17 y Francia 16).
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Consejo de Seguridad de la ONU. ¿Habrá un cambio en el derecho de veto?.
(Spencer Platt/Getty Images/AFP)
Las tendencias del uso del veto pueden dividirse en períodos posteriores a la Segunda Guerra Mundial y posteriores a la Guerra Fría. Desde la fundación de las Naciones Unidas en 1946 hasta 1970, los Estados Unidos no vetaron ni una sola vez porque el Consejo de Seguridad se alineó con él. La URSS impuso entonces el 93% del veto total. Sin embargo, la clara mayoría occidental en la ONU se erosionó durante la década de 1960, con la adición de muchos estados independientes que votaron con más frecuencia con el Bloque del Este, lo que puso a Estados Unidos en el juego del veto.
Después del primer veto de Estados Unidos, en 1970, a una resolución que trataba sobre la situación en lo que entonces se llamaba Rodesia (ahora Zimbabue), la Unión Soviética dijo que "los tiempos en que Estados Unidos imponía todos sus deseos a otros países han terminado". Al final de la Guerra Fría, los Consejos de Seguridad pasaron por tres años tranquilos (1990-1993) sin ningún veto, pero la corriente se intensificó de nuevo hacia finales del siglo XX y surgió a partir de principios de este siglo, reflejando con precisión una armonía mundial que se desmoronaba.
Francia y Gran Bretaña no han vetado desde el 23 de diciembre de 1989, cuando se unieron a Estados Unidos para impedir la condena de la invasión estadounidense a Panamá. China, que históricamente ha utilizado mucho menos que otros países el veto, se ha vuelto cada vez más activa en este frente, imponiendo 13 de sus 16 vetos desde 1997. En general, este uso por parte de Rusia y China ha aumentado considerablemente desde 2011 –la invasión rusa de Crimea y Ucrania es, por supuesto, la razón principal–, pero Moscú también lo ha vetado nada menos que 14 veces para evitar medidas contra el régimen de Assad en Siria.
Francia y Gran Bretaña no han vetado desde el 23 de diciembre de 1989, cuando se unieron a Estados Unidos para impedir la condena de la invasión estadounidense a Panamá.
En general, la amenaza de veto es el factor más influyente en la labor del Consejo de Seguridad. Muchas propuestas no se presentan en primer lugar debido a una amenaza de veto, y en otros casos los países presentan una propuesta a sabiendas de que será vetada, pero quieren crear un paso simbólico y un registro histórico en el consejo.
El poder de veto es casi siempre el tema principal que surge en cada discusión de las regulaciones del Consejo de Seguridad, y sus miembros rotatorios han tratado a lo largo de los años de reducir este poder de las cinco superpotencias. En 2005, hubo un intento de lograr que los cinco se comprometieran a no usar el veto "en casos de genocidio y violaciones de derechos humanos a gran escala". La propuesta no fue aceptada, y desde entonces los intentos también han sido infructuosos. En 2014, Francia presentó una propuesta que apoyaba la "restricción voluntaria" de los cinco miembros permanentes, pero sólo Gran Bretaña se unió a la iniciativa. En la práctica, nada ha cambiado.
¿A qué ayudará Mingling en la ONU?
En los cinco meses transcurridos desde el inicio de la guerra en Gaza, Estados Unidos ha utilizado su poder de veto tres veces sobre una propuesta del Consejo de Seguridad para pedir un alto el fuego. Esta política de defensa casi automática de Israel en la ONU se llama la "Doctrina Negroponte", y es oficialmente menos antigua de lo que uno podría pensar: el 26 de julio de 2002, durante la segunda Intifada, el entonces embajador de Estados Unidos ante la ONU, John Negroponte, declaró que su país se opondría a cualquier condena de Israel en el Consejo de Seguridad si no incluía la condena de las organizaciones terroristas palestinas. Desde entonces, la política estadounidense también ha tenido un nombre.
Por ejemplo, a finales de diciembre de 2016, un mes antes del final del mandato del presidente Barack Obama, Estados Unidos se abstuvo de ejercer su poder de veto, a pesar de las súplicas de Israel, lo que permitió la aprobación de la Resolución 2334, que declaró ilegales los asentamientos en Cisjordania y Samaria.
"El veto es solo la última etapa del proceso, a la que el público está expuesto, pero en muchos casos la mayor parte de la actividad se realiza entre bastidores para evitar la necesidad de usarlo en primer lugar. En otras palabras, asegurarse de que no se presente ningún proyecto de resolución por adelantado y que no haya votación", explica la ex embajadora de Israel ante la ONU, la profesora Gabriella Shalev. "Con este fin, Estados Unidos está trabajando diplomáticamente con los miembros del Consejo de Seguridad, principalmente, pero no exclusivamente, los miembros permanentes."
La profesora Shalev fue nombrada para el cargo a finales de 2008 y se encontró en un mandato en condiciones complejas. Fue elegida por el primer ministro Ehud Olmert, con el apoyo de la ministra de Asuntos Exteriores, Tzipi Livni, pero estas dos palomas (relativamente) políticas pronto fueron sustituidas en las elecciones por Benjamin Netanyahu y Avigdor Lieberman. Si a eso le añadimos el cambio de administración en Estados Unidos –de George W. Bush a Barack Obama– y, por supuesto, la Operación Plomo Fundido y el Informe Goldstone y la flotilla Mavi Marmara que le siguió, he aquí una receta para un dolor de cabeza para un embajador israelí ante la ONU con el que Gilad Erdan puede identificarse: una administración democrática en la Casa Blanca, una coalición de derechas en Jerusalem y una escalada en la arena palestina.
"El contacto personal y diario entre las delegaciones israelí y estadounidense ante la ONU es importante", explica la profesora Shalev. "Tuve una buena relación con la embajadora de Estados Unidos, Susan Rice, y eso me ayudó personalmente porque la ONU es un espacio hostil para nosotros. Puede que también haya ayudado al Estado de Israel, pero no es algo sobre lo que construir. Durante mi tiempo, los países árabes trataron de redactar una resolución contra los asentamientos, y lo hicieron sabiamente: la redactaron exactamente de la misma manera en que la entonces secretaria de Estado Hillary Clinton solía redactar resoluciones contra los asentamientos. Al final, Estados Unidos lo torpedeó, pero el lenguaje de los estadounidenses los traicionó".
Una resolución contra los asentamientos fue aprobada por el Consejo de Seguridad al final del mandato de Obama, después de que Estados Unidos se abstuviera de vetar. Se dice que ésta fue su venganza de despedida contra Netanyahu por las fricciones entre ellos y principalmente por su discurso ante el Congreso en 2015. ¿Existe la posibilidad de que tal decisión esté influenciada por motivos personales? "No lo creo –considera Shalev–. Incluso si Obama guarda un rencor personal contra Netanyahu, la conclusión es que Estados Unidos es muy consistente en su oposición declarada a los asentamientos, ciertamente durante las administraciones demócratas."
¿Habremos llegado al umbral de una pendiente resbaladiza y que en un futuro próximo ya no podamos contar con un veto estadounidense? "¿Una pendiente resbaladiza? Me temo que en la ONU ya estamos tocando fondo, y si seguimos metiendo un dedo en el ojo de los estadounidenses y deciden que no están con nosotros, entonces habremos perdido el mundo entero. A partir de ahí puede llegar a sanciones, como Sudáfrica en su momento, que finalmente no prosperó".
Evite al secretario de Estado
La actividad diplomática de Israel para obtener el veto se lleva a cabo sobre dos ejes. El primero incluye el trabajo de "campo" del embajador ante la ONU y su delegación frente a sus homólogos estadounidenses y otros miembros del Consejo de Seguridad. La segunda, a un nivel superior, tiene lugar entre el Ministerio de Asuntos Exteriores en Jerusalem y el Departamento de Estado en Washington. En casos excepcionales y dramáticos, cuando el ministro de Asuntos Exteriores también es insuficiente, también intervienen el primer ministro israelí y el presidente de los Estados Unidos.
"Durante mi mandato, Israel a menudo necesitaba un veto estadounidense", dice Danny Gillerman, quien fue embajador ante las Naciones Unidas de 2002 a 2008. "Más de una vez, tuvimos que pasar por alto a la ex secretaria de Estado Condoleezza Rice e ir directamente al presidente George W. Bush. Me dirigí a los primeros ministros, ya fuera Ariel Sharon o Ehud Olmert, y les sugerí cortésmente que se dirigieran directamente al presidente. Rice no era la partidaria más devota de Israel y, por decir lo menos, no estaba dispuesta a vetarnos".
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El presidente George W. Bush con Ariel Sharon. La secretaria de Estado de su administración, Condoleezza Rica, no era la partidaria más devota de Israel.
(AP)
El mandato de Gillerman fue realmente ajetreado desde el punto de vista político y de seguridad y requirió repetidamente el veto estadounidense en el Consejo de Seguridad: la Segunda Guerra del Golfo, el apogeo de la Segunda Intifada, los asesinatos en Cisjordania y Gaza, la Segunda Guerra del Líbano, el ataque al reactor en Siria, etc. Según el sitio web de la ONU, en siete casos Estados Unidos utilizó el veto durante este período, y a esto hay que añadir los casos en los que la actividad entre bastidores torpedeó las propuestas en el Consejo de Seguridad desde el principio. Este período le valió a Gillerman un artículo periodístico titulado "Danny DeVeto".
–¿Hubo casos en su época en los que Israel quiso un veto y no pudo conseguirlo?
–No. Como dije, ésta fue la era de George W. Bush, quien en mi opinión fue el presidente más pro-Israel de la historia, con la posible excepción de Joe Biden. En los casos en que tuve un problema con Condoleezza Rice, trabajamos con Elliott Abrams y el Consejo de Seguridad Nacional, o directamente con el presidente para tomar su propia decisión o guiar a Rice.
Contrariamente a la suposición pública prevaleciente de que Israel y sus líderes no respetan a la ONU, los primeros ministros obviamente le atribuyen una gran importancia. Ariel Sharon fue meticuloso en el tema: estaba muy interesado en los patrones de votación de los distintos países, y se pondría al día sobre esto antes de las reuniones con sus líderes.
"En ese momento, acompañé a Sharon en su primera visita a Rusia como primer ministro y nos reunimos con Vladimir Putin en el Kremlin", señala Gillerman. "Sharon se quejó con él sobre el trato de Rusia a Israel en la ONU, y Putin prometió aclarar y actualizar. Unos años más tarde, ya después de la retirada, se reunieron en la Asamblea General y Sharon no olvidó. Se volvió hacia mí en presencia de Putin y me preguntó: 'Bueno, ¿sintió un cambio en el patrón de votación rusa en la ONU?' A pesar de que el embajador ruso en ese momento, Sergei Lavrov, que era amigo mío, estaba presente, tuve que decir que no sentí ningún cambio."
Con el telón de fondo de la Guerra de Espadas de Hierro en curso, la situación humanitaria en la Franja de Gaza y la posibilidad de entrar en Rafah, escuchamos insinuaciones y amenazas de que el veto estadounidense ya no se impondrá automáticamente. ¿Te parece un escenario razonable? ¿Cuál sería su significado operativo?
–Es una visión muy pesimista y muy crítica. El veto estadounidense es nuestra Cúpula de Hierro política porque intercepta propuestas que podrían poner a Israel en una posición difícil. Es difícil explicar lo importante que es. Incluso durante mi época, como ya he mencionado, el veto estuvo en peligro varias veces. En el futuro, cuando haya un presidente menos comprometido y una administración menos comprometida en las Naciones Unidas, será francamente peligroso. Las resoluciones del Consejo de Seguridad tienen varios niveles: en un momento puede imponer sanciones y en la siguiente etapa incluso recomendar el uso de la fuerza contra un Estado, como se hizo en la invasión de Irak. Es un peligro real.
